मंगेश इंदापवार
mangesh.indapawar@timesgroup.com
...
राज्यातील विभागीय असमतोलाचा अभ्यास करण्यासाठी आघाडी सरकारने डॉ. विजय केळकर यांच्या अध्यक्षतेखाली समिती गठीत केली. त्या सरकारने या समितीचा अहवाल स्वीकारला नाही. विद्यमान सरकारनेही या समितीच्या शिफारसी स्वीकारणे शक्य नसल्याचे स्पष्टपणे सांगितले. यंदाच्या पावसाळी अधिवेशनानिमित्त पुन्हा चर्चेत आलेल्या या समितीची कार्यपद्धती आणि निष्कर्षांविषयी...
...
महाराष्ट्रात १९८४ ते २०११ या कालखंडात निव्वळ आर्थिक अनुशेषाचीच चर्चा झाली. त्या आधारावर विदर्भ, मराठवाड्याचा आर्थिक अनुशेष दूर करण्यासाठी अधिक निधी देण्याची मागणी विधिमंडळात वारंवार झाली. राज्यपालांच्या निर्देशांमध्येही विदर्भ व मराठवाड्याला जादा निधीची तरतूद करण्याबाबत सरकारला आदेश देण्यात आलेत. परंतु, राज्य सरकारांनी लोकप्रतिनिधींच्या मागण्या आणि राज्यपालांच्या निर्देशांकडे वारंवार दुर्लक्ष केले. या वास्तवाच्या पार्श्वभूमीवर विभागीय असमतोलाचा अभ्यास करण्यासाठी २०११ साली डॉ. विजय केळकर यांच्या अध्यक्षतेखाली चौदा सदस्यांची नवी समिती गठीत झाली. राज्यातील वर्तमान समस्यांकडे बघण्याचा या समितीचा दृष्टिकोन आधीच्या दोन समित्यांपेक्षा भिन्न होता, तर 'अनुशेष' हा शब्द टाळणाऱ्या या समितीच्या शिफारसी स्पष्टतेचा अभाव आणि वास्तवापासून दूर आहेत.
विदर्भातील शेतकऱ्यांच्या आत्महत्यांच्या घटनांमध्ये झालेली वाढ, अपुरे सिंचन प्रकल्प, सिंचन प्रकल्पांच्या कामात घोटाळा, राज्यपालांनी निर्देश दिल्यानंतरही विदर्भाच्या वाट्याचा निधी पश्चिम महाराष्ट्राला वळता केल्याचा आरोप सुरुच होता. अनुशेष पूर्ण करण्यासाठी सरकार दुर्लक्ष करीत असल्याचा मुद्दा राजकीय झाला होता. विदर्भात असंतोष वाढत होता. वेगळ्या विदर्भाची गरज तीव्रतेने व्यक्त केली जाऊ लागली. भाजपने वेगळ्या विदर्भ राज्याचे आंदोलन आपल्या हाती घेतले. आश्वासने दिली गेली. सत्ताधारी काँग्रेस आणि राष्ट्रवादी काँग्रेसला ही धोक्याची घंटा वाटली. या साऱ्या विपरीत परिस्थितीतून मार्ग काढण्यासाठी म्हणून आघाडी सरकारचे तत्कालीन मुख्यमंत्री पृथ्वीराज चव्हाण यांनी केळकर यांच्या अध्यक्षतेखाली ३१ मे २०११ रोजी समिती स्थापन केली. या समितीमार्फत राज्यघटनेतील कलम ३७१(२)च्या अनुषंगाने राज्याचा समतोल विकास झाला काय, ते तपासण्याचे ठरवण्यात आले.
विदर्भ, मराठवाडा आणि उर्वरित महाराष्ट्र या तीनही विभागांतील प्रादेशिक असंतुलन आणि अनुशेषाचा अभ्यास करण्यासाठी दांडेकर (१९८४) आणि अनुशेष निर्देशांक (२०००) या दोन समित्या गठीत करण्यात आल्या होत्या. दांडेकर आणि अनुशेष निर्देशांक समितीने उर्वरित महाराष्ट्राच्या तुलनेत विदर्भ आणि इतर प्रदेशांचा आर्थिक निकषांवर अनुशेष मोजून काढला होता. केळकर समितीच्या स्थापनेनंतर विदर्भ व मराठवाड्यातील आर्थिक अनुशेष नव्याने मोजला जाईल, अशी अपेक्षा होती. मात्र आर्थिक निकषांवर प्रदेशनिहाय अनुशेष शोधून काढणे आणि त्या अनुशेष निर्मूलनाकरिता आर्थिक उपाय सुचवण्याची जबाबदारी या समितीवर नव्हती. त्यामुळे मागासलेपणा अथवा असंतुलनाचा आर्थिक लेखाजोखा मांडण्याचा प्रयत्न केळकर समितीने केला नाही. त्यामुळे पश्चिम महाराष्ट्रापेक्षा विदर्भ व मराठवाडा आर्थिकदृष्ट्या किती मागास आहेत, त्याची अधिकृत आकडेवारी उपलब्ध नाही. परिणामी सरकारला निधी वाटपाबाबत नेमक्या कोणत्या निकषांवर निर्देश द्यावेत, असा प्रश्न राज्यपालांसमोर उपस्थित झाला. समितीच्या या कार्यकक्षा जाहीर होताच विदर्भवाद्यांनी या समितीचा तीव्र विरोध केला. राज्यसरकारने ठरविले होते, विदर्भ आणि मराठवड्यातील आर्थिक अनुशेषाची चर्चा कायमस्वरूपीच बंद करायची. आर्थिक अनुशेषाचा मुद्दाच राहिला नसल्याने राजकीय व प्रशासकीय अशा दोन्ही पातळीवर तत्कालीन आघाडी सरकारला सदर अहवाल अत्यंत सोयीचा ठरला होता.
क्षेत्रीय दृष्टिकोन नाकारला
दांडेकर व अनुशेष निर्देशांक समितीने आर्थिक अनुशेष मोजताना क्षेत्रीय दृष्टिकोन समोर ठेवला होता. केळकर समितीने तो नाकारला. यापूर्वीच्या दोन समित्यांनी सिंचन, रस्ते, शालेय शिक्षण, आरोग्य, तंत्रशिक्षण व व्यावसायिक शिक्षण, पाणीपुरवठा, भूविकास, कृषी, जलसंवर्धन, पशुवैद्यक सेवा, कृषिपंपांचे विद्युतीकरण अशा नऊ सेवांवर आधारित प्रादेशिक असंतुलन आणि त्यामुळे निर्माण झालेला आर्थिक अनुशेषाचा अभ्यास केला. केळकर समितीने प्रादेशिक समतोल विकास होण्यासाठी वाढीचे क्षेत्र (ग्रोथ सेंटर्स), प्रशासकीय मुद्दे आणि नियोजनाची ध्येयधोरणे-संकल्पना यावर लक्ष दिले. पश्चिम महाराष्ट्र, मराठवाडा आणि विदर्भ या तीन प्रदेशांत समतोल विकास कसा साधता येईल, अशी नवी संकल्पना सादर केली. विकासाची दरी पाच निकषांच्या आधारावर शोधली. ते पाच निकष म्हणजे, जोडणी (कनेक्टीव्हीटी), शिक्षण व कौशल्य विकास (एज्युकेशन अॅण्ड स्किल डेव्हलपमेण्ट) आरोग्य (हेल्थ केअर) कर्ज उपलब्धता आणि उर्जा (क्रेडिट फ्लो अॅण्ड पॉवर). समितीने केलेल्या पाहणीत या पाच निकषांवर विदर्भ ३९ टक्के, मराठवाडा ३७ टक्के आणि उर्वरित महाराष्ट्र २४ टक्के मागे असल्याचे आढळून आले. केळकर समितीच्या शब्दांत सांगायचे झाल्यास, एकूण राज्याच्या तुलनेत विदर्भात ३९ टक्के आणि मराठवाड्यात ३७ टक्के विकासाची दरी निर्माण झाली आहे. राज्याच्या तीनही विभागांत निर्माण झालेली ही दरी भरून काढण्यासाठी समितीने काही शिफारशी केल्या. त्यात प्रादेशिक असंतुलनाची समस्या, सार्वजनिक सेवांची समप्रमाणात उपलब्धता निर्माण करणे आणि या सार्वजनिक सेवांना प्रादेशिक स्तरावर समानरित्या उपलब्ध करून देण्यासाठी सार्वजनिक स्रोतांची न्याय्य वाटणी करणे, या दोन प्रकारे सोडवता येऊ शकते, असे सुचविले. हे घडवून आणण्यासाठी प्रशासकीय धोरण राबावावे, असे नमूद केले.
'अनुशेष' शब्द टाळला
विदर्भ व मराठवाड्यातील लोक किती काळ आर्थिक अनुशेषावर चर्चा करणार, अशी टीका पश्चिम महाराष्ट्राकडून वारंवार होते. अनुशेषाची संकल्पना ही सर्वसंमत व स्वीकृत आहे. त्या घटकामुळे असमतोलाचे आर्थिक मोजमाप रुपयांत करता येते. महाराष्ट्राच्या तुलनेत विदर्भ व मराठवाडा कोणत्या क्षेत्रांत मागे आहे, हे पैशांच्या स्वरूपात सांगता येते. त्या पैशांची तरतूद अर्थसंकल्पात होते की नाही, त्याचा योग्य विनियोग होतो की नाही याची तपासणी करता येते. राज्यपालांना अनुशेष निर्मूलनासंदर्भात घटनेतील कलम ३७१(२)मधील तरतुदीनुसार आर्थिक व भौतिक अनुशेष दूर करण्यासाठी प्रदेशनिहाय निधी वाटपाचे निश्चित आदेश सरकारला देता येतात. दांडेकर व अनुशेष निर्देशांक समितीच्या शिफारशींमुळे विदर्भ व मराठवाड्याकरिता आर्थिक तरतूद करणे राज्यपालांच्या आदेशानंतर सरकारला बंधनकारक झाले होते. तसे बंधन केळकर समितीच्या अहवालातील शिफारशीमध्ये दिसत नाही. विकासाची तफावत दाखवून देताना केळकर समितीने 'अनुशेष' हा शब्द टाळला.
क्षेत्रीय फलनिष्पत्ती निर्देशांक
केळकर समितीने विकासातील दरी अथवा तफावत दर्शविताना उत्पन्न, सिंचन व क्षेत्रीय फलनिष्पत्ती निर्देशांक अशी तीन मानके निश्चित केली होती. फलनिष्पत्ती निर्देशांक निर्धारित करताना केळकर समितीने संपर्क जाळे, शिक्षण व कौशल्यविकास, आरोग्य, कर्ज उपलब्धता आणि ऊर्जा या क्षेत्रांचा विचार केला. संपर्क जाळ्यासाठी २० टक्के, कृषी व संलग्न सेवांसाठी १५ टक्के, प्राथमिक शिक्षण ते उच्च शिक्षणासाठी ११ टक्के, सार्वजनिक आरोग्यासाठी ११ टक्के कर्ज व ऊर्जा क्षेत्रासाठी १५ टक्के निधी द्यावा, अशी शिफारस केली. परंतु, सदर निधीवाटपाचे नेमके समर्थन अहवालात दिसत नाही. शिक्षणाबाबत विदर्भ हा राज्याच्या इतर विभागासमान आहे. त्यासाठी ११ टक्के तरतूद करताना आरोग्य व कर्ज उपलब्धतेबाबत अधिक अविकसित असताना तिथे तोकडी तरतूद शिफारस आहे. प्राथमिक आरोग्य केंद्राचा सर्वाधिक अनुशेष विदर्भ व मराठवाड्यात आहे. बारमाही रस्त्यांचीही तशीच अवस्था आहे. ऊर्जा क्षेत्रात सर्वाधिक उत्पादन विदर्भात होत असताना कृषिपंपांचा, वीजजोडणीचा अनुशेष विदर्भात अधिक आहे. तेव्हा ऊर्जेसाठी १५ टक्के आणि संपर्क जाळ्यांसाठी २० टक्के तरतूद संयुक्तिक ठरत नाही. ढोबळमानाने विदर्भ या पाच क्षेत्रांत ३९ टक्क्याने अविकसित आहे, असे अहवालात नमूद केले आहे. पण शिफारसींतील हा निधीवाटप समसमान नाही.
आर्थिक सक्तीचा अभाव
मुंबई उच्च न्यायालय आणि सर्वोच्च न्यायालयाने घटनेतील कलम ३७१ (२)मधील राज्यपालांचे निधीवाटपाचे अधिकार हे दिशादर्शक अथवा शिफारशीच्या स्वरूपात असल्याचा निर्वाळा दिला आहे. त्या स्थितीत राजकीय स्वरूपाच्या या निर्देशांची अंमलबजावणी ही राज्यपालांकडून आता केवळ राज्य सरकारच्या कक्षेत आली आहे, असे म्हणता येईल. त्यानंतरही राज्याच्या अर्थसंकल्पातील निधी इतर विभागांवर सक्तीने खर्च करण्याची गरज आहे. निधीवाटप झाल्यानंतर इतर विभागात वळती होणार नाही, अशी कायद्याने बंधने घालणे आवश्यक आहे. अनेकदा निधी इतरत्र वळता झाल्याने विदर्भ व मराठवाड्यातील अनेक प्रकल्प रखडलेले आहेत. सरकारवर आर्थिक शिस्तीचे बंधने घालणारी कोणतीही सक्ती अथवा केळकर समितीच्या शिफारशीत नाही.
शिफारशींमध्ये स्पष्टतेचा अभाव
केळकर समितीच्या शिफारशींमध्ये स्पष्टतेचा अभाव आहे. मागासभागांना विकसित भागातील संसाधने समानतेने मिळतील, असे धोरण राज्य सरकारने आखावे अशी समितीने केलेली अपेक्षा वास्तववादी नाही. राज्य घटनेतील कलम ३७२(२)मधील तरतुदींचा विचार केल्यास, मागास भागात सार्वजनिक मालमत्ता समानतेने उपलब्ध व्हावी, असे नमूद आहे. परंतु, आजवरचा अनुभव लक्षात घेता, संशाधनांचे असे समान वाटप झालेले नाही. त्या अधिकारांच्या संरक्षणासाठी वैधानिक मंडळे स्थापन करण्यात आलीत. आता तर या वैधानिक मंडळांच्या कार्यक्षमतेवरच प्रश्नचिन्ह निर्माण होत आहेत. वैधानिक मंडळे केवळ शास्त्रीय अभ्यासापुरती मर्यादित राहिली आहेत. केळकर समितीने वैधानिक मंडळाचे अध्यक्षपद मुख्यमंत्र्यांनी स्वीकारावे, अशी शिफारस केली आहे. ही शिफारस घटनेतील कलम ३७१(२)मधील तरतुदींच्या अगदी विरुद्ध आहे. राज्यपालांना राष्ट्रपतींद्वारे दिलेल्या घटनात्मक अधिकारांचे अवमूल्यन करण्यासारखी आहे. विकास निधीची मागणी आणि त्या निधीचा सुयोग्य विनियोग मुख्यमंत्र्यांच्याच देखरेखीखाली झाल्यास राजकीय हस्तक्षेप होणार नाही, अशी धारणा समितीने केलेली दिसते. मुख्यमंत्री राज्याचे कार्यकारी प्रमुख असले तरीही ते किंवा त्यांच्या प्रतिनिधीमार्फत तीनही वैधानिक मंडळामार्फत प्रादेशिक असमातोल दूर करण्यासाठी जोरकस प्रयत्न होतीलच, अशी अपेक्षा करता येत नाही. तसेच प्रादेशिक विकासावर असणारे स्वायत्त नियंत्रण त्याद्वारे संपुष्टात येण्याची भीती आहे. 'समतोल प्रादेशिक विकासाच्या प्रश्नांवर उपाययोजना सुचवणारा केळकर समितीचा अहवाल विदर्भ, मराठवाडा भागांचा विकास रोखणारा आहे. त्यामुळे त्यातील शिफारसी स्वीकारणे शक्य नाही', असे मुख्यमंत्री देवेंद्र फडणवीस यांनी विधान परिषदेत स्पष्ट केले आहे.